發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì) 到位不越位

－淺談地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在打擊“電信詐騙”中的作用

“電信詐騙”無(wú)疑是是當(dāng)前最熱門(mén)的話(huà)題之一，全社會(huì)十分關(guān)注。特別在徐玉玉悲劇發(fā)生后，民眾越發(fā)痛恨從事電信詐騙的違法犯罪分子。從現(xiàn)行法律制度看，公安機(jī)關(guān)無(wú)疑是打擊“電信詐騙”這一犯罪行為的主管機(jī)關(guān)和主力軍；各家銀行把守著阻斷涉案資金流動(dòng)的最后一關(guān)；電信行業(yè)，特別是地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以發(fā)揮自身行業(yè)管理和技術(shù)手段優(yōu)勢(shì)，為前兩者提供幫助和支撐。

地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在打擊“電信詐騙”工作中的坐標(biāo)定位

公安機(jī)關(guān)自新中國(guó)成立以來(lái)已經(jīng)形成覆蓋任何一個(gè)角落的組織體系，為了打擊“電信詐騙”還成立一批專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)；在原有規(guī)模龐大的人員基礎(chǔ)上，為此事進(jìn)一步擴(kuò)充編制；并且獲得各地政法委陸續(xù)劃撥的數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的辦案經(jīng)費(fèi)。在徐玉玉案中，犯罪嫌疑人在福建，受害者在山東，從立案到抓捕犯罪嫌疑人歸案，僅用了數(shù)天時(shí)間。可見(jiàn)，公安機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)關(guān)注案件的打擊效率是非常高的。一位公安系統(tǒng)資深專(zhuān)家坦言，“網(wǎng)絡(luò)偵查技術(shù)已經(jīng)足夠應(yīng)對(duì)個(gè)人信息泄露、電信詐騙等案件”。

銀行業(yè)落實(shí)開(kāi)卡實(shí)名制推行早于電信業(yè)，在用戶(hù)使用網(wǎng)銀、手機(jī)銀行轉(zhuǎn)賬過(guò)程中，對(duì)超過(guò)一定金額的轉(zhuǎn)賬行為做出必要的提示；而且其資金運(yùn)行在一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)內(nèi)，基本不受外界干擾，能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)管，換言之，銀行能夠?qū)⑹芎θ藚R出的款項(xiàng)及時(shí)凍結(jié)。銀行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)及各自分支機(jī)構(gòu)為打擊“電信詐騙”也成立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，采取了強(qiáng)有力的監(jiān)督手段。

上述兩個(gè)行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，是電信行業(yè)無(wú)法比擬的：各地電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本設(shè)在省一級(jí)，僅在個(gè)別地市設(shè)立通信管理局；人員編制奇缺，大部分省級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)公務(wù)員編制不足20人，更遑論專(zhuān)職負(fù)責(zé)電信詐騙工作的人員；經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，待遇偏低，制約了技術(shù)手段的更新，也難以吸引高素質(zhì)法律、管理、技術(shù)人才；省級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在打擊“電信詐騙”中的職責(zé)尚無(wú)明確依據(jù)，只能對(duì)《電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》進(jìn)行擴(kuò)張性解釋?zhuān)黾恿朔娠L(fēng)險(xiǎn)。

有鑒于此，地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在打擊“電信詐騙”中只能扮演配角，難以承擔(dān)主力的角色，更談不上背負(fù)監(jiān)管不力的指責(zé)。

地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的作用主要體現(xiàn)在：首先，堅(jiān)決落實(shí)移動(dòng)電話(huà)用戶(hù)登記實(shí)名制，凡是在指定日期前不進(jìn)行實(shí)名登記的號(hào)碼，依法強(qiáng)制停機(jī)；其次，在憲法、法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照法定程序，向公安機(jī)關(guān)提供違法犯罪分子的通信信息；再次，依法建設(shè)技術(shù)平臺(tái)，在不影響用戶(hù)通信自由和秘密的前提下，干擾、破壞電信詐騙行為的實(shí)施；結(jié)合本地實(shí)際情況，探索管理虛擬運(yùn)營(yíng)商的新方法。前兩個(gè)措施，憲法、法律已經(jīng)有了相對(duì)明確的規(guī)定，后兩個(gè)措施，是需要深入研究的。

地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法利用技術(shù)手段協(xié)助公安機(jī)關(guān)辦案

社會(huì)上一些人士認(rèn)為，電信行業(yè)只要將詐騙電話(huà)阻斷就萬(wàn)事大吉。孰不知，這樣的想法完全行不通。因?yàn)椋竦耐ㄐ抛杂墒墙^對(duì)權(quán)。憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國(guó)家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”電信行業(yè)沒(méi)有任何理由阻斷公民通信，哪怕是詐騙電話(huà)；僅僅可以依法協(xié)助有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查。

由于“電信詐騙”的高科技屬性，電信行業(yè)只能以牙還牙，用新技術(shù)手段與之抗衡，依法建設(shè)相應(yīng)系統(tǒng)或技術(shù)平臺(tái)已迫在眉睫。各地電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)本地公安機(jī)關(guān)的需求，及時(shí)請(qǐng)示工業(yè)和信息化部批準(zhǔn)，依法合規(guī)地開(kāi)展技術(shù)手段建設(shè)。

這類(lèi)手段的功能不在于阻斷通信，而是提高公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索的效率，以及提示受害人可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)。地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)仁不讓地作為平臺(tái)建設(shè)和維護(hù)單位，可以向地方黨委、政府申請(qǐng)?jiān)O(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，增加編制，充實(shí)監(jiān)管力量。

在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，上述技術(shù)手段建設(shè)應(yīng)更多依仗各地財(cái)政資金的支持。因?yàn)榈胤焦矙C(jī)關(guān)是打擊“電信詐騙”的主管部門(mén)，可以根據(jù)本地實(shí)際情況提出有針對(duì)性的需求，而且容易得到當(dāng)?shù)攸h委、政法委、財(cái)政部門(mén)的支持。

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，必須堅(jiān)持保密原則，一方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)向保密管理部門(mén)申請(qǐng)?jiān)S可，另一方面從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收的各種資料都必須按《保守國(guó)家秘密法》的規(guī)定進(jìn)行管理。施工單位、監(jiān)理單位必須具有保密資質(zhì)，參與人員須簽訂保密協(xié)議。

地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)如果作為技術(shù)手段項(xiàng)目的建設(shè)單位，還需要特別注意遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定；如果當(dāng)?shù)卣⒓胁少?gòu)平臺(tái)，則應(yīng)按當(dāng)?shù)匕l(fā)布的政府集中采購(gòu)目錄在平臺(tái)上進(jìn)行采購(gòu)；及時(shí)聘請(qǐng)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算審計(jì)，將固定資產(chǎn)按規(guī)定入賬。

新技術(shù)手段（系統(tǒng)或平臺(tái)）建成后，地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮行業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，根據(jù)運(yùn)營(yíng)商網(wǎng)絡(luò)變化情況，隨時(shí)對(duì)該手段進(jìn)行調(diào)整。這里需要指出，這類(lèi)手段所產(chǎn)生的信息僅僅依照法律規(guī)定的程序向公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)提供，絕不可以擴(kuò)大知悉范圍或違反程序。

地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以探索監(jiān)管虛擬運(yùn)營(yíng)商新方法

電信監(jiān)管的目標(biāo)是多元的，既要防范和打擊“電信詐騙”，也不能扼殺業(yè)務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新；對(duì)于虛擬運(yùn)營(yíng)商及其出售的“170”號(hào)碼，更不能采取一棍子打死的方式，應(yīng)當(dāng)落實(shí)十八屆五中全會(huì)的精神，“釋放新需求，創(chuàng)造新供給，推動(dòng)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。”

電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)虛擬運(yùn)營(yíng)商的管理措施可以進(jìn)一步屬地化。首先，將行政許可的權(quán)力適當(dāng)下放，由各地電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)初步審查虛擬運(yùn)營(yíng)商的申請(qǐng)，結(jié)合其在本地實(shí)名制落實(shí)情況，作為虛擬運(yùn)營(yíng)商申請(qǐng)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍、增加碼號(hào)資源、發(fā)放正式經(jīng)營(yíng)許可證的一票否決項(xiàng)；在其整改落實(shí)到位前，一律不予通過(guò)其業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、碼號(hào)核配、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍等相關(guān)審批。其次，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)適當(dāng)加大處罰力度，探索對(duì)違規(guī)企業(yè)及其高管人員的“雙重處罰制”，對(duì)相關(guān)責(zé)任人采取限制或禁止進(jìn)入電信行業(yè)的措施，并將處理意見(jiàn)及時(shí)通知本地人大、政協(xié)及工商、稅務(wù)部門(mén)。再次，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以實(shí)行“白名單”制度，對(duì)于積極落實(shí)“實(shí)名制”、保護(hù)用戶(hù)信息措施有力的企業(yè)在辦理擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍、增加碼號(hào)資源時(shí)提供便利或開(kāi)通“綠色通道”，扶持其快速成長(zhǎng)。最后，地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面可聯(lián)合本地通信協(xié)會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)和通信學(xué)會(huì)，對(duì)優(yōu)秀企業(yè)及其職工在科技項(xiàng)目課題申報(bào)，職稱(chēng)評(píng)審中提供便利；一方面協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)囟悇?wù)、財(cái)政部門(mén)，對(duì)施行依法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)予以減免稅收，提供財(cái)政補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)措施。

除此以外，地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以通過(guò)多種渠道提升電信用戶(hù)，特別是學(xué)生和老年人士的安全意識(shí)，例如協(xié)調(diào)教育部門(mén)在學(xué)校可開(kāi)設(shè)針對(duì)不同年齡段學(xué)生特點(diǎn)的專(zhuān)題講座，在老年人跳“廣場(chǎng)舞”集中的區(qū)域發(fā)放宣傳材料，開(kāi)展“反電信詐騙知識(shí)競(jìng)賽”，借助公益短信應(yīng)發(fā)布一些典型案例等。

對(duì)于偽造來(lái)電號(hào)碼這一電信詐騙的慣用伎倆，工業(yè)和信息化部從提技術(shù)手段、加強(qiáng)管理措施的方式，進(jìn)行了進(jìn)一步整治，特別是進(jìn)行史上最嚴(yán)厲的“實(shí)名制”登記——凡是在指定日期前不進(jìn)行登記的號(hào)碼，將被強(qiáng)制停機(jī)。監(jiān)管手段之強(qiáng)為《中華人民共和國(guó)電信條例》頒布以來(lái)所罕見(jiàn)。但是，防范電信詐騙絕不是由電信行業(yè)擔(dān)當(dāng)主力，還需要公安、金融、電信、司法等多部門(mén)參與，統(tǒng)籌協(xié)作，從強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)、推進(jìn)電信卡、銀行卡實(shí)名管理、規(guī)范身份證件使用管理，提升個(gè)人防范意識(shí)和公安機(jī)關(guān)偵破能力等方面建立長(zhǎng)效機(jī)制。地方電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真習(xí)近平總書(shū)記系列講話(huà)重要精神，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)工業(yè)和信息化部各項(xiàng)部署，結(jié)合本地實(shí)際，加強(qiáng)手段建設(shè)、探索管理新方法，還電信用戶(hù)一個(gè)可靠、安全的網(wǎng)絡(luò)世界。

第一作者：董宏偉，江蘇省通信管理局，法學(xué)博士，助理研究員

通訊作者：吳志鵬，天津市通信管理局，公職律師，公共管理碩士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，助理研究員，天津仲裁委員會(huì)仲裁員