摘  要:現行價格法律制度以公共產品“重要性”作為政府定價的衡量標準，嚴重制約了PPP模式的推行。PPP模式本身具有利益平衡、價格均衡和價格生成之困境，為科學合理定價帶來困難。價格法律制度應根據公共產品是否具有競爭性來確定PPP模式下定價模式。對于競爭性公共產品或者競爭性環節，政府通過引進和維護競爭來實現市場價格均衡，即實行市場調節價。對強自然壟斷公共產品，在賦予企業定價權的前提下，（在PPP合作過程中）實行價格上限和標尺競爭規制和（在PPP合作之前）特許經營制度，即實行價格上限下的自主定價。

關鍵詞: PPP模式；定價；市場均衡價格；價格上限；標尺競爭

一、問題的提出

為了轉變政府職能、解決地方財政緊張問題和控制債務風險，各級政府極力推崇提供公共產品的替代模式——公私合作制（Public Private Partnership，簡稱PPP）。2014年9月國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）出臺前后，34省市區地方政府推出了總額約1.6萬億的公私合作（PPP）項目。但截止2015年4月為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。[1](B05)已簽約的項目中，與政府合作的絕大多數是國有企業。PPP模式沒有受到私人資本追捧的原因在于我國PPP制度環境不成熟，私人資本不敢輕易涉足。2014年亞洲開發銀行發布的“亞太PPP環境評估”中，中國PPP環境成熟度綜合得分55.9分（2011年為49.8分），仍處于新興（Emerging）階段，與亞太地區PPP環境成熟國家，如澳大利亞（91.8分）和英國（88.1分）等差距仍很大，在已列舉的亞太21個國家排名中位列第八。其中，規章制度（Regulatory Framework）單項成熟度得分僅為34.4分，位列21個國家中第16位（比2011年下降5位）[2]。規章制度的不成熟成為制約我國PPP發展的主要障礙，其中我國現行價格制度無疑是PPP發展的最大障礙之一。

我國《價格法》第18條規定,“重要的公用事業價格和公益性服務價格”實行政府指導價或者政府定價。PPP項目多屬于重要的公用事業或者公益性服務，理應屬于政府指導價或者政府定價的范圍。PPP項目私人資本回收無非三個渠道，即政府付費、使用者付費、項目開發性收入。在地方財政緊張、債務高企的情況下，政府付費的項目極其有限；具備開發性收入的項目也非常少，因此，使用者付費成為項目資金回流的最主要來源。在私人資本沒有自由定價權的情況下，增加了資金回流的不確定和風險，挫傷了私人資本與政府合作的積極性。2015年10月12日國務院發布了《關于推進價格機制改革的若干意見》（以下簡稱“若干意見”）提出創新價格管理和價格政策來促進PPP制度發展。由于PPP項目的不同屬性，價格管理如何創新是一個值得研究的理論問題。本文主要討論使用者付費的PPP項目定價問題，從此類項目定價的困境切入，提出競爭性公共產品和強自然壟斷屬性定價不同定價策略，并對《價格法》相關規定提出修改建議。

二、PPP模式下使用者付費公共產品定價之困境

（一）利益平衡之困：定價涉及三方主體之利益目標

與傳統政府直接提供公共產品的定價相比，PPP模式下公共產品定價涉及的利益要復雜的多。PPP模式下使用者付費公共產品，由政府以合同的形式授予公共產品投資人，投資人向使用者提供公共產品，使用者根據用量向投資人支付使用費。此種模式下三方主體利益目標并不相同，政府利益是減輕政府財政負擔，選擇合適投資人提供公眾滿意的公共產品，最終實現其政治利益最大化；投資人利益是通過合適的價格讓其獲得最大的利潤；而使用者利益為獲得價格合理、質量滿意的公共產品。顯然，PPP模式下使用者付費公共產品定價涉及的三方主體利益目標并不一致。依據《價格法》規定的對此類公共產品應由政府定價（即政府指導價或者政府定價），政府需要平衡公共產品使用者和提供者的利益。政府科學合理地定價需要克服兩種風險。其一，政府定價滯后于市場環境變化節奏的風險。任何產品在不同市場環境下其供求關系都會產生波動，公共產品也不例外，以鐵路為例，不同時間旅客數量有巨大差異。政府定價難以滿足市場供求變化。其二，定價機構及其人員被公共產品提供者“俘獲”的風險。政府在科學定價上失靈最嚴重地表現就是政府定價行為的尋租。相對于分散的公共產品消費者，實力雄厚、利益集中的公共產品提供者更容易“俘獲”定價機構及其人員，從近年來國家發改委價格司深陷腐敗漩渦可見端倪。因此，PPP模式下公共產品定價的利益目標復雜性，造成政府科學合理定價的難度。

（二）價格均衡之困：林達爾均衡與市場價格均衡之沖突

公共產品的定價不同于私人產品的定價。在私人產品的情況下，每個人對同樣商品都面臨同樣的價格，且每個人可選擇一個不同的商品包；而在公共產品的情況下，每個人都選擇了相同的公共產品包，卻面臨不同的價格（因為納稅不同）。[3](P66-72)私人產品根據市場供求關系自動形成市場價格均衡。在傳統的政府提供公共產品模式下，公共產品使用者是通過納稅的方式來支付公共產品對價。賺取利潤不是政府提供公共產品所追求的目標，因此總能實現公共產品定價的林達爾均衡，即公共產品使用者愿付成本之和等于為生產這些公共產品所需要的成本。然而，在PPP模式下，提供公共產品的私人企業是以營利為目的，欲通過市場價格均衡實現利潤最大化目標。林達爾均衡下利潤一般為0，恰恰與私人企業所追求的目標相反。因此，公共產品林達爾均衡與私人提供市場價格均衡的沖突，造成PPP模式下使用者付費公共產品定價的難度。

（三）價格生成之困：公共產品特殊屬性造成競爭性價格形成障礙

私人產品能夠根據市場的供求關系自動生成價格，并隨供求變化而自動波動。然而，公共產品一般具有自然壟斷屬性，競爭機制難以在公共產品領域發揮作用。如鐵路、公路等基礎設施，在兩個地點之間不可能進行重復無數條地鋪設或建設；水、電、煤氣、暖氣等公用設施為節省成本，不可能重復鋪設管線。最先投資建設的企業對所投資的公共產品就形成了自然壟斷，難以通過市場競爭形成均衡價格。PPP模式目標就是在公共產品供給上引入競爭，但也難以改變一些公共產品或者特定環節的自然壟斷屬性。但我國現行價格法律制度的滯后抵消了PPP模式的優勢。因此，公共產品特殊屬性造成競爭性價格形成障礙。

三、PPP模式下，競爭性公共產品定價方式之構建

價格是促使人們從事生產并發現新的生產可能性的最基本的激勵因素[4](P17)。要大力推行公共產品供給的PPP模式，價格制度改革勢在必行。《價格法》第18條第4項和第5項以公用事業和公益性服務的“重要性”來確定其定價方式和主體并不科學。筆者認為，PPP模式下使用者付費公共產品應根據可競爭性來確定定價類型。對于具有可競爭性的公共產品完全交由市場通過競爭來形成市場價格。對于自然壟斷的公共產品，根據不同環節是否可以引入競爭不同可分為可競爭性環節和不可競爭性環節。以電業為例，輸配電可能具有自然壟斷屬性，但發電則可以引入競爭，那么發電環節就是可競爭性環節。類似的還有天然氣、暖氣等等公用事業。簡言之，我國價格法律制度應根據公共產品自然壟斷屬性的強弱來確定其定價方式。對于可競爭公共產品以及可競爭環節盡可能地引入競爭，由市場形成價格，政府則無需進行價格管制。

一方面，對于競爭性公共產品而言，強制價格干預會帶來市場供給短缺，市場結構扭曲。在市場需求過大情況下，政府通過定價強制壓低價格以實現分配正義時，會造成供給進一步減少。英國曾經實行的《租賃法》就是最好例證。為了實現分配正義，讓低收入群體承擔得起房租，英國于1965年和1977年的《租賃法》規定了“公平租金”問題。由租賃官審查決定租賃合同的“公平”租金，進而導致房屋出租收益下降。房屋所有人為尋求房屋更高收益方式（如出售）而大大減少房屋出租數，進一步加劇了房屋出租市場的惡性循環。這一飽受詬病的制度還限制了勞動力的流動，提高了失業率，促使雙方通過非法方式（以使用許可而非簽訂租賃合同）進行規避。考慮到種種不利，英國于1988年撤銷了租金控制制度。[5]( P302-305)對于競爭性公共產品來說越是供不應求、價格越是居高不下，越應該放開價格，讓市場調節供求，讓競爭調節價格。[6](P57)基于上述情形政府干預定價的弊病，當PPP模式下競爭性公共產品市場需求過大時，公（Public）的一方職責是引入更多私人（Private）資本提供此類公共產品，公共產品消費者“用腳投票”的方式來影響公共產品價格。政府干預定價，只會產生公共產品供給不足等諸多副作用。具體言之，政府的職能是一方面通過PPP等模式引入更多供給主體擴大競爭；另一方面，利用《反不正當競爭法》和《反壟斷法》維護好市場競爭環境，利用《價格法》對價格欺詐等價格違法行為進行查處。

另一方面，對于競爭性公共產品而言，強制價格干預會產生“黑市”。政府對競爭性公共產品定價就會造成私人提供的公共產品質次價高，甚至出現“黑市”。我國出租車市場就是一個例證。出租車市場可以看著是PPP模式提供公共服務一種原始方式，政府給予出租車一定的優惠（如油價高時的價格補貼），出租車提供公共交通運輸服務，乘客支付費用。在政府定價模式下，各地出租車都存在服務質量差、價格高，甚至故意繞道、拒載等欺客宰客現象。在價格和服務滿足不了公眾需求的情況下，黑車市場逐漸盛行。黑車的出現意味著出租車市場價格系統非法再現并在法律之外接管了部分分配功能。從價格控制的分析顯示，在資源稀缺的世界中，供求關系的基本作用不可能通過頒布一部法律來消除。[7](P126)網絡預約專車出現后，迎合了公眾不同層次的消費需求，也迫使出租車市場不得不做出改變，大大壓縮了黑車存在的空間。從出租車市場實例可以看出，政府通過定價來限制競爭，“寵壞”了公共產品提供者，“傷害”了公共產品使用者，“毀壞”了某個特定行業，最后“侵蝕”了政府自身的信用。總之，對于競爭性公共產品，政府維護好競爭是最好的價格監管方式。

四、PPP模式下，強自然壟斷公共產品定價方式之構建

由于自然壟斷屬性強的公共產品無法通過市場競爭形成價格，我國實行政府定價。對于非在位企業而言，政府定價模式難以激勵新企業積極加入公共產品的供給。公共產品私人提供者一方面擔心政府定價倚重公共利益的維護，而輕忽企業利益的保護；另一方面擔心由于使用者不足而難以收回成本和利潤。企業最大目標就是追求利潤最大化，由于對項目是否能營利的顧慮，所以產生了政府大力推行PPP一年多以來私人企業“叫好不叫座”的現象。對于在位企業而言，政府定價導致公共產品提供者缺乏提高效率、降低成本的動力，反而激勵其降低質量來減少成本。在PPP模式下，法律應賦予非競爭性公共產品提供者一定的定價權，并通過激勵性規制手段促使其提供價低質優的公共產品。

（一）價格上限：公共產品供給者的定價權和價格規制

在賦予公共產品私人提供者定價權的情況下，為了避免其通過壟斷性價格獲得壟斷利潤，價格主管機關必須對定價行為進行規制。國際上較通行地做法就是采取激勵性規制（incentive regulation）定價模式，如實行價格上限（price cap）制度和標尺競爭（yardstick competition）。

價格上限制度是價格主管部門對某種使用者付費的公共產品設置最高價格，公共產品提供者在最高價格以下（含最高價格）自主制定價格的定價方式。價格上限制度主要應用于公共產品民營化（PPP）領域，價格主管部門可以根據通貨膨脹對價格上限進行調整，但公共產品提供者不能在價格上限以上進行定價。在西方發達國家，使用者付費的公共產品多采取這種定價方式，尤其是在民營化的公共產品中。上世紀八十年代，價格上限制度幾乎應用于英國所有民營化公用事業之中。一時許多學者認為此種價格制度應該是暫時的，一旦技術進步打破了市場壟斷，此種價格制度就會退出歷史舞臺。但由于強自然壟斷領域的競爭遲遲未能到來，此種價格制度仍然在一些領域中普遍采用。[5](P315)在美國，從上世紀八十年代中期之后合理回報率（rate-of-return）價格規制逐漸被價格上限所取代。與合理回報率價格相比，價格上限給予被規制者更多自由權、更大激勵，利于模仿競爭市場。對于提供公共產品的私人企業來說，一方面能夠根據市場供求狀況在不超過價格上限情況下隨時調整價格；另一方通過不斷提高效率以便與市場上可能出現的潛在競爭對手展開競爭。因此，有學者提出，價格上限將外部競爭內生化，將市場和成本風險由價格監管機構轉移至公司。[8](P346)在公共產品壟斷領域，上限價格規制的結果是形成收支均衡的價格（“收”包括成本和利潤）。以收支均衡為條件的經濟福利最大化的價格體系，不是由邊際成本所決定的最佳價格體系，而是被規制企業次優價格體系。[9](P164)在PPP模式下，具有強壟斷屬性的公共產品領域，我國可以借鑒國外做法以價格上限模式代替政府定價模式。

價格上限制度下，經常配套使用的另一個制度是標尺競爭。在PPP模式語境下，標尺競爭是指為了促進競爭、降低價格和提高質量，將全國范圍內的某種公共產品的供給根據不同行政區域分別由獨立的不同企業承擔，監管機關以某一區域質高價低的特定企業為標尺衡量并指導其他區域企業提高內部效率的一種價格競爭模式。標尺競爭是在扣減不同地區由于物價不同而造成生產成本差異的情況下，促成不同區域壟斷企業之間的競爭。如將全國不同省份的電力供給分別由不同的電力公司承擔，而不是僅僅由兩三家電力公司承擔，在價格上限制度模式下以電力供給價格最低服務質量最好的公司為標尺，衡量并指導其他區域企業提高內部效率、降低價格。標尺競爭是從外部營造競爭的壓力，但能否真正形成競爭并促使價格降低是監管行為的難點。目前，我國各個層級政府都在推行地方的或區域性的PPP項目，如何在不同區域項目之間形成競爭，需要構建統一且更高級別的監管機構。這不是價格法律制度所能單獨解決的，需要其他配套制度的調整。

在公共產品民營化浪潮下，賦予企業定價權并進行價格上限和標尺競爭規制已成為西方國家普遍的定價和規制模式。此種模式欲成為解決我國非競爭性公共產品定價的最優方式，還需要配套制度發揮作用。因為此種定價和規制模式只是在企業成為PPP合作主體之后，在其成為合作主體之前還要形成競爭性制度，以選擇價格低、質量高的合作者。

（二）特許經營：公私合作前的價格競爭

特許經營就是政府部門將公共產品的供給權通過特定程序賦予市場主體。由于公共產品所具有的搭便車等外部性問題，市場難以自動無償供給而需要政府介入。提供公共產品為政府的產生與存在提供了法理基礎，同時也是政府的權力與責任。從權力角度，將公共產品的有償提供授予市場主體是在運用公共資源分配的權力；從責任角度，公共產品私人提供時，政府或者支出財政資金、或者讓使用者付費，依法特許是政府的責任，因為“支配他人的經濟資源則意味著責任”[10](P77)。從政府角度，特許經營制度是履行權力和責任的法定程序。從企業角度，特許經營是“為了事后能夠享有壟斷性權力，供應商必須事先參與競爭以追求其權力”[5](P319)的必經程序。

在愿意提供公共產品的企業數量多于實際能提供的企業數量的情況下，才可能實行特許經營程序。按照我國招標采購法律的規定，特許招標供應商必須滿足三個以上，而且價格競爭是特許招標的一個核心內容之一。從學理上分析，特許經營有公益特許與價格競標特許。公益特許中價格是一個參考因素，則價格競標特許中價格是一個核心因素。我國的特許經營多傾向于價格競標特許，如2015年4月國家發改委聯合其他部委發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱“25號令”）中規定，特許經營項目實施方案應當包括“投資回報、價格及其測算”。特許招標中最終中標人的實施方案是特許經營合同的組成部分，所含價格對政府和供應商都有約束力。若實現價格上限制度，特許招標中標人的實施方案中報價應當不超過價格上限。通過特許經營的競爭性程序，政府能夠選擇質優價低的公共產品提供者，避免合作后形成壟斷性價格的局面。為了保證在價格上限下公共產品提供者不減損質量，特許經營許可應設定合理期限。期限既要滿足投資人能獲得投資回報又不形成壟斷性地位。25號令規定“特許期限不超過30年”，在實踐中不能一概約定30年，要根據項目特點選擇合理期限。期滿之后重新履行競爭程序，讓在位企業時刻感受到競爭和潛在競爭的壓力，讓公共產品使用者獲得合理的價格。

五、結語：對《價格法》修改建議

PPP項目的核心原則就是“物有所值”，價格是衡量“物有所值”的一個重要指標。在PPP模式的推行中，政府更應該重視價格法律制度的促進作用，及時完善價格法律制度。盡管國務院的《若干意見》已釋放出積極信號，但價格制度的真正完善和固化需要《價格法》的進一步修訂。根據上文對定價模式的分析，對《價格法》未來修訂提出以下建議：首先，在《價格法》修訂中應明確規定PPP項目的兩種定價模式，即市場調節價和價格上限下的自主定價。市場調節價格適用于競爭性公共產品；價格上限下的自主定價適用于非競爭性（強自然壟斷）公共產品。其次，刪除《價格法》中以公用事業和公益性服務的“重要性”作為納入政府定價的規定。最后，《價格法》增加激勵性規定。通過立法明確監管機關可采取激勵性規制措施對公共產品提供者進行規制，促使其降低服務價格、提升服務質量。總之，應通過《價格法》修訂來衡平PPP三方主體的利益目標。

參 考 文 獻

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