摘要：我國公私合作伙伴關系（PPP）相關制度將“私”主體劃定為包括國有企業在內的“社會資本”，從而產生概念體系混亂、改變公私合作性質和理念等諸多問題。無論從經濟學的公共選擇理論，還是法學的公私耦合理論分析，與公共部門合作的應是非公“私”主體，即使國有企業成為合作主體也應代表“公”的一方。公私合作伙伴關系中“私”主體不是狹義上的私人部門，是包括私人部門在內的非公任何組織，即私人企業和第三部門。

關鍵詞：公私合作伙伴關系（PPP）；國有企業；私人企業；第三部門

在新公共治理理念影響下，公私合作伙伴關系（public private partnerships，以下簡稱PPP）從上世紀八十年代產生至今在市場經濟國家得到快速發展，成為提供公共產品和服務的一種重要模式。學者對PPP界定在不同語境中有不同的范圍，其內涵有廣義、中義和狹義之分。廣義上，PPP指任何公共部門與非公其他組織的合作，即公共部門與私人部門，在合同明示上基于相互承諾的工作安排；中義上，PPP指為了向公眾提供基礎設施、環境保護與治理、教育培訓、養老、醫療等公共產品和公共服務，公共部門與私人部門簽訂長期合作協議，雙方共擔風險、共享資源和共擔責任的一個合作模式。狹義上，PPP僅指在公私合作協議框架內私人部門為基礎設施項目提供建設、運營等服務。為了確保分析范圍不能過寬或過窄，本文取中義的概念。

          2014年財政部和國家發改委（以下簡稱“二部委”）先后制定的規范性文件將這種合作模式稱為“政府與社會資本合作”，英文為“Public-Private Partnership（即PPP）”。從文件對PPP定義可以看出，二部委取的是中義概念，其中“社會資本”之范圍都包括國有企業，二者不同的是財政部將“本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”排除在外。此處的“社會資本”完全不是學界通用的“社會資本”原本含義，但二部委都未對該概念的內涵做出界定，僅對其外延進行列舉。本文從分析國有企業被納入合作主體所存在的問題入手，探尋公私合作的理論依據，進而對PPP中“私”的范圍進行理論界定。

一、PPP合作主體納入國有企業所產生的問題

（一）造成“社會資本”和PPP概念的混亂

二部委的規范文件將國有企業納入與政府合作的主體之后，PPP中文名稱就不能稱為“公私合作”，因而文件制定機關將其稱為“政府與社會資本合作”。理解PPP中“社會資本”含義之前，需要了解“社會資本”的原本含義。對“社會資本”概念的提出和研究興起于二十世紀八十年代末，不同學者對“社會資本”范疇的界定基本一致。首次提出“社會資本”的科爾曼（Coleman）教授認為，社會資本是存在于人際關系結構之中的人與人之間的信任，是影響個人行為能力以及生活質量的重要資源。其不是單一實體而是多種實體，是社會結構的組成部分，對行為人有利。[1]帕特南（Putnam）將“社會資本”定義為“是指社會關系，與隨之而來的規范和信任”。[2]從目前理論研究來看，“社會資本”不是表現為貨幣、土地等物質資本，也不是表現為勞動等人力資本，而是一種獨立、能給行為主體（包括自然人和法人）帶來利益的社會關系和信任資本。

  “政府與社會資本合作”中的“社會資本”卻表達的是一種物質資本（資金等），這種表達方式混淆了“社會資本”和物質資本之間的天壤之別，造成“社會資本”概念體系的混亂。此外還造成其他諸多問題，其一，造成PPP中文名稱表述的邏輯錯誤。“政府”和“社會資本”不是一個層級的概念，“政府”是一個法律主體，“社會資本”不是法律主體而法律客體，二者無法進行合作。其二，中英文名稱無法對應。因“社會資本”應翻譯為“Social Capital”不能翻譯為“Private Capital”，那么“政府與社會資本合作”就不應翻譯為“Public-Private Partnership”，否則存在英文翻譯錯誤。其三，“Partnership（伙伴關系）”要比“合作”有更深的含義。Partnership（伙伴關系）是一種你中有我、我中有你，彼此相互作用和影響的耦合，政府官員要像企業家一樣思考和行動，而企業家則要擁護公共利益和承擔更多公共責任。

（二）改變PPP的基本理念和性質

PPP的理念就是將私人部門引入公共領域，打破政府對公共領域的壟斷，引入競爭實現以較低成本向社會公眾提供優質的公共產品和服務。公共部門具有關注公共利益和社會團結、確保社會公平和公共服務的連續穩定、避免歧視和剝削、調動社會資源等優勢；私人部門擁有創新的動力和活力、充裕的資金、專業的技術、高效的管理和企業精神等優點 [3]，二者結合有利于雙方取長補短、相互影響，形成具有企業精神的政府和關心公共利益的企業，有利于實現公共產品和服務提供的帕累托最優。

國有企業作為合作主體卻不同，其一，強化了掠奪之手。有學者認為政府有三個模型，即扶持之手、看不見的手和掠奪之手。[4]政府與國有企業合作就是將政府免費提供的公共產品轉變為國有企業有償提供，不是減少而是增加了公共產品消費者的支出。人們會質疑這種伙伴關系之‘婚姻’不是基于‘愛’，或對彼此關系品質的‘敬仰’，而是基于‘金錢’，即政府通過國有企業從公共產品消費者那里掠奪更多財富，政府的掠奪之手得到了強化。其二，國有企業頑疾難以實現PPP的目標和理念。國有企業因效率低下、成本高昂、服務質量差、浪費嚴重等弊端飽受社會公眾詬病。普遍認為，國有企業更多是通過無償占有國有資源、政府扶持、利用國家政策優勢等途徑，而不是通過管理效率、企業精神等市場方式將自己做大做強。若政府和國有企業合作，就難以實現PPP基本目標和基本理念。其三，作為公有性質的國有企業與政府合作就是“公公合作”，改變了公私合作創制時的基本屬性。“公公合作”仍然是公的屬性，公私合作是“公”與“私”的混合屬性。“公公合作”下，從政府提供到國有企業提供僅是左手換右手，難以發揮公私合作的優勢互補作用。筆者認為國有企業若成為合作主體，應該是代表公共部門與私人部門進行合作。

  可見，國有企業成為PPP項目中與政府合作的一方主體帶來了諸多問題，那么“私”主體成為合作方是否有其理論依據，需要進一步分析。

二、PPP中“私”主體作為合作方的理論分析

（一）公共選擇理論：“私”主體進入公共領域的經濟學依據

首次將古典經濟學的“經濟人”假設引入到公共領域的是公共選擇理論。公共選擇學派經濟學家布坎南認為，“從來沒有類似的假設（即“經濟人”假設），用以分析個人在政治或公共選擇任務和位置上的行為，不管這個人是投票過程中的參加者還是政治團體中的代理人。”[5]之前經濟學家認為，政治家都是慈善的社會規劃者，是追求社會福利最大化的忠實執行者，而布坎南發現“經濟人”假設理論也適用于政治領域和公共領域。根據政治領域的“經濟人”假設，二十世紀八十年代公共選擇學派將傳統適用于市場領域的競爭理論引入公共領域，將私人產品供給的競爭機制移植到公共產品與服務的提供中，競爭成為激活公共部門的一個工具。于是，各國出現了公共產品和服務領域的合同外包、公私合作等。

公共選擇理論為“私”主體進入公共領域提供了經濟學依據，為PPP的最終創制提供了理論支持。有學者對公共產品和服務的供給體系進行競爭機制設計，民營化大師薩瓦斯提出公共服務供給過程中有三種角色，即服務消費者、服務生產者和服務安排者。“政府的角色是掌舵，而不是劃槳。提供服務----無論修馬路還是航空服務，都是在劃槳，而政府對此并不在行。”[6]因此，應將公共服務的生產者和安排者、決策者和執行者分開，在許多公共服務領域政府應作為安排者、決策者和監督者，而“私”主體才適合作為生產者、劃槳者。

（二）公私耦合理論：“私”主體進入公共領域的法學依據

隨著公法私法化和私法公法化現象的出現，人們發現有許多法律既不是純粹的私法也不是純粹的公法，即出現了第三法域“經濟法、勞動法等”。法哲學家拉德布魯赫認為，法律生活正發生著深刻變化，以最清楚的形式表現在公法和私法的關系中，表現在雙方的重新相互滲透中、表現在一個新的法律領域的產生過程中----就像經濟法和勞動法，既不能將之歸入公法也不能將之歸入私法。[7]徐孟洲教授認為該法域是公法與私法耦合的結果，即稱之為“公私耦合法”。[8]

在公私耦合領域，雙方按照主體耦合、行為耦合、進而法律關系耦合的基本序列進行。PPP是公主體和“私”主體利用各自優勢的緊密結合，是公私主體耦合的杰作。PPP不同于私有化（Privatization）和合同外包（Outsourcing），私有化是將所有權、控制權的全部或部分轉移至私人部門；合同外包是公共部門將部分工作委托專業機構（私人部門）完成，公共部門和私人部門之間是委托代理關系。私有化和合同外包是公私部門之間淺層的合作，不屬于公私部門之間深度的耦合。公私耦合理論為公主體和“私”主體的耦合、為“私”主體進入公共領域提供了法學依據，PPP是該理論的典型制度。

三、PPP中“私”主體范圍之匡定

從理論角度，由于PPP的特殊理念和性質，與公共部門合作的應是“私”主體，而不應是國有企業。從國外PPP實踐角度，與公共部門合作的“私”主體為非公任何組織，包括私有企業、志愿者組織、社區組織和NGO等。以德國為例，2005年9月1日德國頒布的《公私合作制促進法》明確與公共部門合作只能是非公主體，如在修改《遠程公路建設私人融資法》時，將第5款第4項中的“運營者”改為“私營企業”。在美國，“政府部門直接提供的物品與服務目前只占美國聯邦政府全部行政行為的5%”[9]，其他都由非公組織利用多種公共政策工具進行提供。

在世界多國行政領域中，公私合作伙伴關系被提升為通過充分利用市場機制以改變政府運作方式的一個創新工具。我國同樣需要利用這一創新工具來“再造政府（reinventing government）”，達到轉變政府職能和減輕財政負擔等目標。為了更好利用該工具，我們需要掌握科學的工具組裝方式以實現“再造”我國政府之目標，首要任務就是要對PPP中與政府合作的主體范圍進行界定。筆者認為，PPP中“私”主體不是狹義上的私人部門，是包括私人部門在內的非公任何組織。根據是否以營利為目的，又可以分為私人企業（此處指營利性私人企業）和第三部門（非營利性組織）。

（一）私人企業

私人企業作為一個社會有機體中最重要的經濟細胞，除了公共部門希望與之合作利用其優勢之外，基于下述緣由其自身亦渴望成為PPP合作主體。

第一，有利于私人企業進入新的投資領域，獲取投資回報。對我國私人企業來說，缺的不是資金和技術而是可靠的、有回報的投資領域。企業畢竟具有“經濟人”特性，“營利”是企業投資決策優先考慮的問題，私人企業更是如此。公共產品領域一直是政府壟斷的范圍，私人部門無法進入，引入PPP模式后該領域的開放將成為私人企業新的廣闊的投資領域，而且是可靠的、有回報的投資領域。因為公共產品可以分為純公共產品和準公共產品，其中準公共產品具有一定的使用上排他性（如公共道路，某人汽車在占用某段公路時其他人是無法同時占用該段公路），可以通過使用者付費方式收回投資的成本和利潤，準公共產品的可營利性吸引了私人企業的投資欲望。

第二，有利于實現私人企業的社會價值目標。人們普遍認為企業的最終目標是追求利潤的最大化，但此觀點也受到一些人的質疑，如英國經濟學家查爾斯·漢迪認為“利潤只是企業存在的必要而非充分條件”，“營利只是手段而不是目的，這并不是詭辯，它包含著嚴肅的道德上的考慮”。[10]企業的存在不僅僅是為了營利，還要實現諸多社會價值目標，如承擔社會責任就是企業應實現的一種社會價值目標。國內外學者發現企業除了追求利潤的同時，還需要承擔社會責任，否則只能成為道德淪喪、唯利是圖的賺錢工具，難以在殘酷的市場競爭中立于不敗之地。與政府合作提供公共產品和服務，是私人企業承擔社會責任的一種方式，既有一定的營利又能實現其社會價值，對私人企業而言是一箭雙雕之事。

第三，有利于私人企業吸收公共部門的優勢，借勢發展壯大自身。公共部門和私人企業之間不存在孰優孰劣之說，二者各自有其優勢，PPP模式向私人企業提供了吸收公共部門優點的機會。公共部門是諸多國有資源的所有者和控制者，私人企業可以利用公共部門的資源優勢發展壯大自己。因此，從另一角度來說，通過PPP要達到的目標，與其說是在公共領域引入營利性企業，不如說是對營利性企業的“公共化”改造，即通過預算、規則和合同將公共標準延伸至私人企業。私人企業“逐漸主動承擔傳統的公共目標，以作為換取本應由政府提供產品和服務的可獲利之機會的對價”[11]。PPP將公共部門的優勢延伸至私人企業，影響其經營行為和運作模式，有利于私人企業發展壯大，也是其進行自我“公共化”改造的一種方式。

（二）第三部門

   第三部門（the Third Sector），是相對于第一部門（公共部門）和第二部門（私人部門）而言的非政府非營利部門，我國官方稱為社會團體。美國社會學家阿米泰·伊茲歐尼（Amitai Etzioni）是發明此用語的人，其在1972年發表的《“第三部門”未顯現的潛力》（the Untapped Potential of the “Third Sector”）一文中，首次提出“第三部門”的概念[12]。隨著人們對第三部門認識的深入，發現應然的第三部門應該是私人擁有和控制但目標是為公益事業的組織，如奧斯本認為，“第三部門是由被私人擁有和控制的組織構成的，其存在是為了滿足公共或社會需要，不是為了積累私人財富” [13]。筆者認為第三部門屬于非公組織的一部分，因其不以營利為目的而不能歸為私人企業。

我國的第三部門由于成因不同而性質迥異，根據其發起人和資金來源不同可以分為純官方背景的第三部門、半官方背景的第三部門和私人擁有或控制的第三部門。純官方背景的第三部門是由官方發起或設立，其資金全部來源于國家財政投入，主要執行政府政策和完成政府任務，如婦聯、共青團、基層社區組織和村民自治組織等。半官方背景的第三部門是由官方發起或設立，其資金來源于政府財政投入和私人繳納，部分職責是履行政府的某些職能，如行業協會（律師協會等）、我國各級紅十字會等。私人擁有或控制的第三部門是由私人發起或設立的，主要資金來源于私人（可能官方有一定的資金支持，但不起主導作用），由私人進行控制和運行，如一些環保等志愿者組織、各類慈善基金組織等。以上三種類型中，只有第三種才是西方學者所稱的第三部門，在PPP中，與政府合作的第三部門應主要是私人擁有或控制的第三部門。

第一，其起源的理論基礎與PPP理念契合。在“市場失靈”的邏輯前提下，人們為政府干預找到了理論依據或借口，但人們逐漸發現政府在一些領域無法彌補市場的不足同時還凸顯了自身缺陷（即“政府失靈”），于是開始重新奪回已讓渡于政府的權利。為了避免奪回的權利分散行使而重新出現“市場失靈”，人們將這些權利集合后交由一個非公非私的組織來行使，即產生了私人擁有或控制的第三部門。該類第三部門起源的理論依據是為了彌補“政府失靈”，而PPP理念也是為了彌補政府的缺陷，二者起源的邏輯前提相同，這種契合為該類第三部門成為PPP合作主體造就了天然優勢。

第二，其成立目標有利于成為PPP合作主體。盡管由私人發起和成立，資金主要來源于私人，但其目標是為公益事業，這種目標完全符合PPP模式中提供公共產品和服務的宗旨。私人擁有和控制的第三部門通過獨立機構運行、信息實時公開和充分的社會監督等方式，確保其公益屬性，不會成為政府的附屬。而純官方背景的第三部門和半官方背景的第三部門往往是為了實現某種政治目的或行政目的而設立，如一些行業協會的成立是為了履行政府的監管職責或者為了安排一些從領導崗位退休的公務人員。個別此類第三部門成為一些公務人員謀取私利的工具，或淪為其進行違法活動所戴的面具或手套。顯然，只有私人擁有或控制的第三部門設立目標才符合PPP的要求，才能成為其合作主體。

然而，我國現實情況差強人意，前兩者類型的第三部門大行其道，而真正的第三部門卻舉步維艱。由于我國《社會團體登記管理條例》等相關規定所塑造的完全是帶有計劃和行政色彩的第三部門，嚴重制約了真正第三部門的發展壯大。2015年7月8日，中辦、國辦印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》為真正的第三部門成長帶來了曙光。

結語

在PPP中，與政府合作的主體問題可能是很小的一個問題，但是一個核心問題，是牽一發動全身的問題。合作主體匡定錯誤會帶來PPP制度的走形和變性，無法起到塑造政府、改變公共治理模式的目標，無法提高公共產品和服務供給效率，無法降低公共產品和服務成本。我國在建構PPP合作主體時應遵循應然規律，以成功的境內外實踐經驗為依托、以PPP基本理念為內核、以優良的法律制度為保障，科學設計、逐步推進，讓私人企業和第三部門成為PPP真正合作主體，讓PPP回歸其本源屬性。

[1]J. S. Coleman. Social Capital in the Creation of Human Capital. American Journal of Sociology, 1988, 94(Supplement).

[2]Robert D. Putnam. Tuning In,Tuning Out:The Strange Disappearance of Social Capital in America. PS: Political Science and Politics, 1995, 28(4).

[3]Pauline V.Rosenau. The Strengths and Weaknesses of Public-Private Policy Partnerships. American Behavioral Scientist, 1999, 43(1).

[4][美]安德烈·施萊弗、羅伯特·維什尼. 掠奪之手----政府病及其治療[M].北京:中信出版社,2004.1-7.

[5][美]布坎南. 自由、市場和國家[M].吳良健等譯.北京:北京經濟學院出版社, 1988.24-28.

[6][美]E.S.薩瓦斯. 民營化與公私部門的伙伴關系[M]. 周

志忍等譯.北京:中國人民大學出版社, 2002.7.

[7][德]拉德布魯赫.法學導論[M].米建譯.北京:商務印書館,2014.88.

[8]徐孟洲.耦合經濟法論[M].北京:中國人民大學出版社, 2010.36.

[9][美]萊斯特?M?薩拉蒙. 新政府治理與公共行為的工具:對中國的啟示[J]. 中國行政管理,2009(11).

[10][英]查爾斯·漢迪. 超越確定性----組織變革的觀念[M].北京:華夏出版社, 2000.66-75.

[11]Jody Freeman. Extending Public Law Norms Through Privatization. Harvard Law Review, 2003, 116(5).

[12]Amitai Etzioni. the Untapped Potential of the"Third Sector". Business & Society Review, 1972, Spring(1).

[13]David Osborne and Ted Gaebler. Reinventing government:how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. A Plume Book, 1993.