發布時間：2024年07月24日
摘要：數據的合理定價是解決數據交易糾紛必須面對的法律問題。由于數據要素與傳統生產要素相比有太多的不同之處，目前暫時無法通過權利義務關系細分的方式來確定數據的價格。數據定價研究中，筆者發現，相較于企業和個人數據，公共數據在管理方法、內容特性等方面，具有更多流通和利用上的基礎性。故，筆者將公共數據定價的原則、方法等作為切入點，以期對于數據的定價研究奠定一定的基礎。
關鍵詞：公共數據，生產要素，定價
2020年，《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》出臺，這一制度將“數據”納入生產要素，提出了加快培育數據要素市場的要求，將數據開發利用在經濟發展中的重要地位提升至與土地、勞動力、資本、技術等同的高度。
公共數據，是指國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及公共服務運營單位，在依法履責或提供公共服務過程中收集、產生的數據。其定價機制具有法學和經濟學、管理學等交叉學科研究特點。張守文在《定價權分配與行使的法律規制》中提到，市場主體行使定價權之合理與合法基礎在于要按照法律法規的規定。我國《價格法》第7條規定了“公平、合法和誠實信用”這些定價原則，這為相關經營者行使其定價權確立了基本的原則。當然，這些原則的判斷標準不僅限于《價格法》，還離不開《民法典》《反壟斷法》《反不正當競爭法》等的法律原則。在公用產品法學研究結果中，單飛躍教授認為公用產品定價權是一種綜合性的權力或權利，劉瑞復教授則提出了“經濟權限”的觀點，也就是說，對于公用產品這一較為特殊的產品，其定價權屬于權利和權力交疊與共融的范疇。這表明對公共數據定價這一問題的研究，也是一個經濟法與行政法交叉的領域。
除了要遵循法律的基本原則，行使公共數據定價權也不能背離經濟規律，正如《價格法》第8條所述的定價依據是：“生產經營成本和市場供求狀況”。順應經濟規律的定價行為，需要實事求是地結合相關產品或服務的成本以及供應需求關系，不能隨意偏離成本或供需制定過高或過低的價格，否則就缺乏經濟學意義上的合理性，更進一步而言，在合理性缺位基礎上形成的交易就可能顯失公平或正當性不足。公用產品的法學研究中，馬勇提到，價格的功能在于傳遞訊息，是供需雙方協調一致的語言，是對商品的共同評價。但是公用產品本身帶有特殊性，一是其地位和作用難以替代，因而不可避免地帶有壟斷性質；二是其自身的復雜性，由此模糊了定價標準的界限、提升了定價方法的難度；三是其能帶來的巨大社會效益和公共效益，這些正外部性作用的價值本身難以衡量，以上三個因素導致公用產品價格的部分功能被閹割。因此，我們要看到，必須將公共數據的定價置于市場中，充分考慮公共產品的成本核算才能真正的實現具有可行性的定價。
數據是生產要素，而生產要素定價與一般商品定價不同，生產要素定價是自身特性和市場多重條件綜合作用下的結果，無法直接通過交易形成價格。通過分析法律現有規定較為充分的土地要素的定價過程，筆者發現要素市場定價有以下三個特點。
第一，是要素權屬的統一性與分離性并存（不一定是權利束，也可能是權利域的交并集）。以土地為例，地價是土地產權的經濟體現，這與一般商品的交換價格體現商品權屬類似，但土地產權的內涵遠比一般商品的權屬關系復雜。無論是城市土地常提到的土地所有權、土地使用權、土地收益權和土地處置權，還是農村土地目前正在探索的所有權、承包權和經營權“三權”分置都僅僅是對土地權利的大體分類。在支付相應的土地價格后，權利主體有權統一行使或單獨行使土地產權的各項權能。但是，不同的土地權利由于權能范圍的差異，也會導致土地價格不同，另外，同時存在多個權利人也是十分普遍的現象。因此要素交易在實踐中逐漸探索出通過一系列制度安排，如強制評估備案、公開掛牌、集中交易等方式，平衡各方權益，實現交易公平。能夠進行評估的，在評估后以資產形式作價，計入資產負債表。
第二，是要素的非標準化情況明顯。一般商品通常都高度標準化，而要素一般都是非標準的，就如同土地的區域性特點導致土地無法作為一種標準化的商品，從這個角度說，我們無法找到兩塊完全相同的土地。非標準化帶來的問題是信息不對稱，而信息不對稱往往會帶來價格杠桿的失準與市場的失靈。這實際上對要素定價的靈活性、推動市場監管中的信息公開、糾紛案件的公正審理都提出了更高的要求。《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中明確要提升要素交易監管水平的重要性，并強調了構建要素價格公示和動態監測預警體系的重要性。
第三，是均存在一、二級市場及一、二級市場之間的價格差。公有生產要素的源頭提供者是國家，國家同時具有管理者與交易者的雙重身份，而生產要素又都是關系到國計民生的重大事項，故此，對于一級市場，我國普遍是采取了比較嚴格的管理方式，這也就造成了交易本身具有一定的門檻。由于對生產要素的需求是普遍存在的，而主體條件的差別導致了一定會形成一個從一級市場的買方處獲得生產要素的二級市場，這也導致了一、二級市場間一定會存在價格差。
目前我國的公共數據授權有償使用主要還是依托于原有的政府公共數據公開平臺。《上海市數據條例》《浙江省公共數據條例》等地方性法規都指出，公共數據的授權運營必須依托數據平臺進行。但是否要在平臺上開展數據交易內容，各地尚未達成統一標準。例如海南省數據產品超市，以授權運營的思路搭建集數據歸集、管理、加工、交易為一體的公共數據平臺，將各類型參與主體納入平臺，由應用主體對公共數據進行加工增值后以數據產品的形式開放給市場。而貴州、杭州、長沙等城市則強調在數據交易所進行數據產品的交易。以貴州為例，貴州省的云上貴州平臺是典型的公共數據平臺，通過依托全省資源打造數據產品及服務體系，與貴陽大數據交易所協同推動構建貴州大數據產業生態，將數據加工后在貴陽大數據交易所進行掛牌銷售。但是，因公共數據開放平臺建設是基于行政目的，各地方政府因缺乏有效的互聯互通方式，很難彼此協調完成全國性的數據整合。二級市場即數據產品和服務市場，主要對應于資源資產化階段，以數據交易所為主要場所。與數據產品經營權對應。數據加工方對數據資源進行加工處理和算法模型化，以產品和服務形式銷售給購買者的市場，可類比于土地市場中的房地產流通交易，是要素產品化的過程。從國家發展改革委價格監測中心對16家主要數據交易所的調研來看，目前場內數據交易中80%以上為數據產品和服務交易。通過允許跨省交易，推動被授權公司的公共數據產品在全國的數據交易所上進行買賣，在經濟因素的推動下，在二級市場實現全國公共數據的規模化。
三、公共數據的具體定價方法
我國目前已就數據價格評估進行了一定的探索。例如，中國資產評估協會制定的《資產評估專家指引第9號——數據資產評估》在第三章，詳細列出了三種基本的數據價格評估方法：成本法、市場法和收益法。
由于存在公共數據評估“千用千價”困境，三種基本的數據資產價值評估方法在實際使用中存在較多的不確定因素。筆者建議對一級市場的公共數據資源采用成本法定價，減少公共數據要素的非標準化影響，減輕數據評估困難。以此為基礎，在二級市場中推動收益法和市場法的適用。具體而言，在三種評估方式中，成本法在一級市場具有較好的適用性。其原因有二：一是就公共數據而言，并不涉及企業數據中的知識產權內容，搜集、計算、存儲公共數據等勞動投入與算力投入的成本通過國有資產本身的評估和審計，是較為容易確定的并能夠作為標準的。這就使公共數據在一級市場中作為資源來進行交易時，可以有一個明確的評估價格。二是公共數據資源在一級市場中并不體現賦能效應，賦能部分是通過二級市場中由公共數據開發企業投入智力、算法等形成了數據產品和服務價格后方可體現，二者是類似于原料與成品的關系。成品的價值往往在評估中會高于原料，但具體價格需要通過市場來決定，這就使得成本法在公共數據的一級市場中更為適合。而收益法和市場法，可以嘗試適用于二級市場。
另外，為了推動公共數據的開發及其行業的持續發展，還可以考慮采用采用聯合回報率方式：由政府主管部門評估市場主體提出的投資回報率申請，在深入考察影響價格變動的諸因素后，調整并確定一個投資回報率的合理范圍，允許市場主體在此范圍內自主設定投資回報率。在此方式下，一旦發生數據價格糾紛，評估機構就可以按照投資回報率作為標準來確定數據價格。
總之，公共數據定價在市場環境下涉及政府、企業和公眾三方的利益沖突。考慮到公共數據的公共性質及其長遠社會效益，任何定價機制都應服務于公共數據的開放與利用，定價方法的選取都應以確保公共數據的經濟福利最大化為目標。
1.陳超偉：《政府與社會資本合作模式下公用事業定價機制研究》，華東政法大學2018年碩士學位論文。
2.單飛躍，危薇：《公共產品定價行為中的消費者權益透視——從春運鐵路漲價談起》，載《南京大學法律評論》2002 年春季號，第96-97頁。
3.劉瑞復：《經濟法原理》，北京大學出版社2008年版，第 232-235 頁。
4.王鵬：《2023年我國公共數據授權運營發展情況總體分析》，載中國日報網2023年11月28日，https://column.chinadaily.com.cn/a/202311/28/WS6565871ca310d5acd8770b82.html。
5.湯哲智：《企業數據產權可出資性研究》，華東政法大學2022年碩士論文。